我国碳排放权交易立法迈出了里程碑式的一步，开启了我国碳排放权交易的法治新局面。

2024年开年以来，继中共中央、国务院出台关于全面推进美丽中国建设的意见之后，国务院总理李强签署第775号国务院令，公布《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》），自2024年5月1日起施行。《条例》被业内誉为中国碳市场政策文件的顶层设计。至此，我国碳排放权交易终于“有法可依”。

《条例》明确规定生态环境部负责碳排放权交易监管，并构建了碳排放权交易管理基本制度框架，规定重点排放单位应当编制年度温室气体排放报告，并强化防范和严厉惩处碳排放数据造假行为，为全国碳排放权交易市场运行管理提供明确法律依据。

碳排放权交易是通过市场机制控制和减少二氧化碳等温室气体排放、助力积极稳妥推进碳达峰碳中和的重要政策工具。多名接受采访的业内人士认为，此前我国还没有关于碳排放权交易管理的法律、行政法规，《条例》这个专门行政法规的出台是众盼所归，有利于规范交易活动、保障数据质量。可以预见，随着《条例》的正式实施，我国碳市场将迎来创新发展的巨大机遇，交易规则将更为完整清晰，交易主体将更为广泛多元，交易产品将更为丰富多样，交易方式将更为灵活便捷，风险控制将更为全面有效，信息披露将更为公开透明，市场运行将更有活力。

其中最受业内关注的是，《条例》对未履约企业处5倍-10倍罚款，处罚力度大大提升有助于提升市场有效性。此外，民航将纳入重点排放单位引起重大关注，《条例》明确了国家主管部门对民用航空等行业温室气体排放的管控，同时也为将来如何参与国际航空行业碳减排打下了工作基础。

未履约企业处5至10倍罚款

《条例》规定，重点排放单位未清缴其碳排放配额的，责令改正，处1个月市场交易平均成交价格5倍以上10倍以下的罚款；拒不改正的，核减下一年度碳排放配额，还可以责令停产整治。

2011年10月，我国在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等地启动地方碳排放权交易市场试点工作。2017年12月，启动全国碳排放权交易市场建设。2021年7月，全国碳排放权交易市场正式上线交易。

截至2023年底，全国碳排放权交易市场共纳入2257家重点排放单位即发电企业，累计成交量约4.4亿吨，成交额约249亿元。据21世纪经济报道了解，今年全国碳排放权交易市场扩容或纳入水泥、电解铝等行业，未来随着民航业的纳入，重点排放单位数量也将随之增加。

伦敦证券交易所集团碳市场高级分析师谭琭玥表示，《条例》出台后，对未履约企业的处罚力度大大提升，有助于提升市场有效性。

此外，《条例》还规定重点排放单位应当编制年度温室气体排放报告，省级政府生态环境主管部门对报告进行核查并确认实际排放量，并且处罚也更加严格。未按照规定统计核算温室气体排放量的重点单位，或使用虚假的数据资料等其他弄虚作假行为，没收违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款。

同时，为了碳排放数据质量，《条例》对在温室气体排放相关检验检测、年度排放报告编制和技术审核中弄虚作假的，规定了罚款、责令停产整治、取消相关资质、禁止从事相应业务等严格的处罚，并建立信用记录制度。

清华大学碳中和技术论坛专家、中国绿色金融50人论坛研究员赵振林表示，新颁布的《条例》明确要求保障数据的真实性、准确性和进行严格的数据质量控制，这凸显了数据质量在碳排放管理和绿色发展中的中心作用。建立一个完善的绿色数据资产体系对于达成碳中和目标和推动可持续发展具有深远的意义，并且是实现高质量、以绿色生产力为核心的经济新动力的关键。

对于保障碳排放数据质量，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任徐华清认为，相较于《碳排放权交易管理办法（试行）》，行政处罚力度大幅提升，有助于强化对违法违规行为的约束，有效保障碳排放数据质量。下一步，应积极落实《条例》数据质量管理要求，不断提升碳排放数据质量，为全国碳排放权交易市场的健康运行和持续发展提供支撑。应以立法为基础，健全全国碳排放权交易市场数据质量管理顶层设计；规范和创新数据质量过程管理，充分发挥市场机制控制和减少温室气体排放的积极作用；严格落实监督机制，强化数据质量管理合法性和规范性。

中国碳中和五十人论坛副秘书长吴宏杰指出，《条例》第十三条、第二十三条分别专门明确了技术服务机构的责任与义务以及技术服务机构的违法处罚，突出了技术服务机构的关键作用，因为数据的真实与准确关系到国家碳达峰碳中和目标的实施。此外，《条例》新增加了“第三十一条 重点排放单位消费非化石能源电力的，按照国家有关规定对其碳排放配额和温室气体排放量予以相应调整。”这符合国家由能耗双控向碳排放双控政策的转变，支持可再生能源的发展，为碳市场促进可再生能源的发展明确了法律基础。

其中业内重点关注的是，《条例》第三十二条有关民航部分的变化，在之前旧版未提及。国务院生态环境主管部门会同国务院民用航空等主管部门可以依照本条例规定的原则，根据实际需要，结合民用航空等行业温室气体排放控制的特点，对民用航空等行业的重点排放单位名录制定、碳排放配额发放与清缴、温室气体排放数据统计核算和年度排放报告报送与核查等制定具体管理办法。

谭琭玥表示，民航部分，欧盟碳市场目前只纳入欧盟以内航空，但是欧盟碳市场指令里面也提到对于corsia的豁免将在2027年失效，所以很有可能届时欧盟碳市场将扩大航空业的覆盖范围，纳入来往欧盟的所有国际航班。“我们团队估算，扩大覆盖范围后，纳入欧盟碳市场的航空业的年度碳排放将从目前的5000万吨上升到至少8000万吨。在此背景下，中国国家碳市场如果能加速纳入民用航空，也将帮助该行业更有力地应对来自欧盟碳市场机制的挑战。”

不再新建地方碳市场

此次《条例》的出台，被业界认为是贯彻落实全国统一大市场要求，将促进碳市场活跃开放，也对未来地方碳市场发展方向进行了明确。

按照《条例》第二十九条，“对本条例施行前建立的地方碳排放权交易市场，应当参照本条例的规定健全完善有关管理制度，加强监督管理。本条例施行后，不再新建地方碳排放权交易市场，重点排放单位不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。”

对此，上海环境能源交易所董事长赖晓明表示，《条例》充分体现了全国碳市场作为控制和减少温室气体排放政策工具的定位，反映了我国碳排放的特点和管控要求，契合统一大市场的建设思路，也为全国碳市场后续进一步扩大覆盖范围，丰富交易主体、交易产品和交易方式等提供了法律依据。

自2011年开始，全国地市陆续获批启动了地方碳排放权交易市场试点工作。近年来，也有河北、海南等地在探索不同形式的碳交易创新工作。自2022年电力行业纳入全国统一碳市场以来，各试点地区碳交易量受到一定影响。

此次《条例》施行的出台，对地方碳排放权交易市场意味着什么？

国家气候中心原副主任、亚洲开发银行原首席气候变化专家吕学都认为，此次《条例》的出台，实际上是对已有的地方碳交易试点的肯定，并对后续地方碳市场如何参照全国碳市场完善监督管理提出了更高的要求。

暨南大学低碳与可持续发展研究院副院长、广州区域低碳经济研究基地执行主任沈洪涛也表示，《条例》的出台明确了地方碳市场的地位，下一步，要继续建设现有的地方碳市场。地方碳市场还需要结合各试点地区区位特点和产业特点建设。

“以广东为例，近年来广东与港澳两地多次提出探索建立粤港澳大湾区碳交易市场，目前大湾区在碳市场领域的跨境交流机制也比较完善。未来，全国碳市场在发展成熟后也需要与国际接轨，广东可以充分利用其区位优势，加快推动粤港澳大湾区碳交易市场跨境合作，为未来全国碳市场向国际开放提供先行先试的经验。”沈洪涛说。

具体到产业方面，沈洪涛认为，海洋是碳汇开发的重要方向。目前广东推进海洋强省建设，打造“海上新广东”，为契合地区发展的战略，广东可以加快研究海洋生态碳汇的各项方法学，推动与海洋碳汇碳普惠相关制度落地，为海洋强国探索一条绿色化路径。

除依托自身特色发展碳交易市场外，跨地区联动也成为业界期待的方向。

吕学都表示，《条例》出台后，未建立地方碳交易市场的地区如何利用市场化手段管理、引导、鼓励未纳入全国统一配额市场和CCER市场的高碳排放企业积极减碳，鼓励有碳汇潜力的企业积极增加碳汇，是未来各地方需要探索的方向。

沈洪涛认为，目前碳市场对纳入新的控排行业会相对谨慎。在此背景下，加强区域合作应该是值得探索的方向。如与广东相邻的海南在2022年设立了海南国际碳排放权交易中心，而相邻的广西则有丰富的森林碳汇资源待开发。作为正式获批的碳交易市场试点，广东可积极主动推动与其他省份的合作，探讨将其他省市的碳汇资产纳入广东自愿碳减排机制，从而带动片区碳交易市场活跃度。

利好碳金融发展

对于交易主体与交易方式，《条例》明确提出，重点排放单位和其他符合规定的自愿参与碳排放权交易的单位和个人可以从事碳排放权交易。业内普遍认为，《条例》丰富了市场交易机制，通过有偿分配、市场调节等制度提高政策弹性。

赖晓明表示，《条例》在免费分配的基础上引入了有偿分配。明确了全国碳市场配额分配思路和方向，配额实行免费分配，并根据国家有关要求逐步推行免费分配和有偿分配相结合的方式。一方面，以免费分配为主是全国碳市场的核心分配思路。另一方面，全国碳市场未来将逐步引入有偿分配。有偿分配机制的引入可以进一步增强企业“排碳有成本、减碳有收益”的低碳发展意识，通过有偿分配形成的一级市场可以提供最基本的流动性和履约保障，同时一级市场的价格也可以对二级市场形成参考和联动，进一步发挥碳定价功能。

随着《条例》出台，业界也普遍认为碳配额的资产属性应该如何定义有了较为明确的法律依据，这也使金融机构开发碳金融产品的行为更加有法可依。

沈洪涛表示，《条例》以国务院令方式出台，在全国层面相当于上位法，意味着将碳配额这项无形资产以法令形式进行了明确。碳资产法定属性更明确后，金融机构开发例如碳质押、碳回购等金融产品就更有依据。

值得关注的是，此次《条例》在数据质量等方面的违法违规行为处罚进行了明确的规定。

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任徐华清表示，《条例》对强化数据质量管理具有重要意义温室气体排放的数据质量是保障全国碳排放权交易市场健康有序发展的生命线，也是市场健康运行的基础和前提。全面准确真实的碳排放数据不仅是全国碳排放权交易市场扩容、增加市场活力的基础，也是影响当前全国碳排放权交易市场温室气体减排成效的关键要素。

谭琭玥表示，《条例》出台后主管部门可能引入有偿分配（拍卖）等市场调节机制，如成功举行，卖方惜售、买方集中被动履约等交易行为对市场的影响力可能会下降。

强化对数据质量的管控，也从侧面利好碳金融产品的开发。

沈洪涛认为，《条例》对提升碳市场的数据质量，完善环境信息的披露工作将起到较大的推动作用。金融机构进行碳金融产品创新的重要基础是碳排放数据及相关的环境效益等基础数据，因此数据质量的可靠性和披露的完善性，都是碳金融创新的基础工作。预计在《条例》推动下，利好服务碳市场发展的数据基础设施建设，也有利于碳金融产品的创新和复制推广。

另一点值得关注的是，《条例》第三条明确提出，“国家加强碳排放权交易领域的国际合作与交流。”

沈洪涛认为，目前国际上相对成熟的碳市场交易产品以期货为主，其中欧盟碳市场碳期货交易量占其碳市场总交易规模80%以上。因此推动碳期货市场的建立是开展碳排放权交易领域国际合作的基础。

“我们在实际调研中发现，被纳入欧盟碳边境调节机制（CBAM）的远洋运输企业，很可能需要通过欧盟碳市场买入碳期货。按照目前我国的会计准则，碳配额资产是否应列入金融资产并没有明确的规定，企业只能将碳资产归入其他资产。这些都是推动未来碳交易领域与国际接轨过程中需要解决的实际问题。因此，无论是从完善碳市场发展的角度，还是从企业如何更好应对碳‘关税’的角度，推动碳期货市场的建立都是相当必要且较为紧迫的事项。”沈洪涛说。（记者 李德尚玉 郭晓洁）

来源：21世纪经济报道